福州市人民政府关于印发《福州市城镇房地产综合开发公司管理试行办法》的通知

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　　当前基层法院“人少案多” 矛盾日益凸显、民事诉讼“积案”不断增加，成为困扰基层法院司法审判工作的一大难题。实践表明，民事“积案”增多、民事“积案”难以化解是影响司法公正和审判质效的重要因素之一，从积案的成因上分析，包括主客观方面的原因，其中司法工作欠缺、审判质效不高、执法环境较差等，是诱发民事诉讼“积案”发生的根本。为保障审判质量，促进司法公正，基层法院应积极有效探索化解“积案”风险的路径，已刻不容缓。笔者结合司法工作实际，就当前我国基层法院民商事“积案”发生的成因做深入的分析与总结，并在如何化解“积案”风险，降低“积案率”等方面提出一些对策建议，期望为进一步提升审判质效尽一份绵薄之力。

　　一、民商事“积案”形成的原因分析

　　（一）立案工作不严

　　1、立案时遗漏了必要的共同诉讼人。所谓必要的共同诉讼，是指多数一方当事人对诉讼标的有共同的权利与义务，对案件有共同利害关系，从而以共同诉讼人身份即以共同原告或共同被告参与诉讼，比如财产纠纷案件中的财产共有人、债务纠纷案件中的连带债务人、继承纠纷案件中的共同继承人等都系必要的共同诉讼人，一般不得缺漏，否则，审判程序属违法。实践中，立案法官如对上述等案件的诉讼主体审查不严，极有可能会遗漏共同原告或共同被告，待办案法官审查发现必要的共同诉讼案件确遗漏了相关当事人，则案件不能如期开庭审判，办案法官只能延期或中止审理，等厦行有关程序手续及通知必要的共同诉讼人参与到案件中来，才能决定第二次开庭，这样使新案不能如期审结，从而变成了“积案”。

　　2、排期的审判程序不合乎法律规定。实践中，一些离婚原告基于经济上考虑而不愿意承担离婚公告费，在离婚诉状内容中只陈述了被告外出未归，却隐瞒了被告下落不明 的事实，立案工作人员因疏于审查不严，而在排期中将公告离婚案件错误地适用了简易程序，等办案法官在庭审中发现被告己在诉前处于下落不明状态，而根据司法解释的相关规定，起诉时被告下落不明的离婚案件应当适用普通程序，这样，案件不得不转入普通程序审理，从而拉长了审限。

　　3、送达马虎，影响排期开庭。当前基层法院的送达工作都划归于立案庭统一管理，由于送达任务十分繁重，而送达人员配备不够，加上一些送达人员业务素质不太强，送达技能又较差，导致送达工作运行极不规范，甚至乱送达行为也时有发生。实践中，因送达行为不规范而导致排了期的案件不能如期开庭，或开了庭的也不能当庭宣判的案件数也在逐年递升，原排期的“新案” 也就成了第二次开庭的“老案”。

　　（二）程序利益需求不当

　　1、当事人“一事多鉴”的原因。申请鉴定权利，是当事人一项重要的程序权利，也是救济权益的一种方式。根据《最高法院关于民事诉讼证据的若干规定》（以下称为证据规则）第二十五条规定，“当事人申请鉴定，应当在举证期限内提出。”实践中，因机制设计不合理，使举证期限普遍设置在庭审之中，一些当事人，尤其是被告在庭审中对一些损赔纠纷案件中的受害人的伤残鉴定异议往往不在庭前提出而在庭审中提出复鉴申请，人民法院又基于保障被告诉权而多半予以准许，或原告又以后鉴定结论有暇疵为由再次提出鉴定申请，这样以来，“一事多鉴” 的现象屡屡发生，比如医疗事故、交通事故、雇员受害等案件中的伤残鉴定的反复性也成了案件的争点，鉴定的不稳定性使赔偿案件进入无序状态，也成了无期限的“积案”。

　　2、缘于当事人再次延期举证的原因。《证据规则》第三十六条规定，“当事人在举证期限内提交证据材料确有困难的，应当在举证期限内向人民法院申请延期举证，经人民法院准许，可以适当延长举证期限。”实践中，一些复杂疑难案件往往争议标的较大，人民法院对该类案件的证据要求历来比较严格，也就是说，各方所持有的证据“量” 既要充分，证据“质” 也要真实。然而，当事人收集证据也并非一件容易事，现实中，有些证人因怕事而不愿作证的现象也极为常见，有些证人长时间外出，造成案件的关联证据也无法收集到位，因此，一些弱势当事人在庭审中以客观理由要求延期举证的情形也时有发生，人民法院又基于平等保护当事人的程序、实体利益，而一般准许延期举证，这样，案件势必会拉长了办案周期。

　　3、当事人提出反诉的原因。反诉权是被告的一项重要程序权利，既是制约原告诉讼意图的最有效方法，也是救济被告权益的极为重要的一种手段。实践中，反诉权的提出时限与举证期限是一致的，而被告又善于搞庭审“反诉突袭”， 弄得原告很“尴尬”，由于反诉的突起会涉及到反诉人的程序利益的实现与满足，比如要满足反诉人的反诉答辩期和反诉举证期限，人民法院应在尊重当事人的程序利益选择及平等保障诉权的前提下开展民事审判活动，由此看出，反诉案件能否与本诉案件当庭合并审理，这取决了反诉人的程序利益选择，如反诉人坚持行使反诉程序中的应有的诉权时，人民法院只能将本诉案仵延期审理，使原案要经过二次或三次开庭才能了判。

　　（三）案情复杂需提起研究或请示。近年来，随着我国经济社会的迅猛发展，民商事活动日趋异常频繁，民事法律关系也趋于复杂多样化，由于民事立法的相对滞后和民商事案件的复杂特殊性，使人民法院在审理民商事案件中也遇到了一些新情况、新问题。实践中，疑难复杂的民商事案件数量也日益增多，而需要提起审判委员会讨论决定的疑难复杂案件也在大幅度递增，甚至有些“疑案”，审委会也难以定夺而需要向县人大、县政法委或上级法院请示的案例也屡见不鲜。

　　（四）当庭宣判率不高。案件纠纷是社会矛盾及利益冲突的集中反映，必会触及到社会各种关系，在当今司法环境不够良好的大背景下，办案法官又很难完全排除外界因素的干扰，有时也要顾及内外关系，于是“关系案”、“人情案”、“油水案”由然而生，加上法院内部审判机制不科学，如一些基层法院未能推行审判长、独任审判员办案责任追究制，案件审判仍按传统模式层层把关，个个要研究，这些因素严重影响了办案法官的审判质效，也导致案件的当庭裁判率低下，案子一摆，打招呼的人就会接踵而来，使案件背后的社会关糸趋于复杂化，为“积案”的发生提供了滋生的空间。

　　二、化解“积案”风险的对策建议

　　（一）强化立案工作，预防“病案” 流入

　　1、“严”审查。立案是诉讼程序的首要环节，立案工作的好坏同样会影响着审判质效，因此，严立案是把握住“诉讼质量关”的关键，立案法官要从严、从细做好立案这一核心环节。通过严格细微的审查：一看诉讼主体是否缺漏；二看程序事实是否清晰；三看必备的证据材料是否齐备。遇有遗漏情形的，立案法官应释明告知原告补上。

　　2、“规”送达。送达工作是诉讼与审判的连节和结合点，送达不规范，既会损害当事人的程序利益，也会影响排期开庭。实践表明，送达不规范是造成开庭不能或引发错案的主要原因之一。为此，送达工作人员必须强化工作责任意识、审判质量意识，不断提升送达工作水平，从而推动送达工作迈入规范化、制度化、科学化轨道上来，为推动审判工作良性循环提供基础保障。

　　3、“细”排期。立案庭的相关工作人员应对排期开庭的案件再做进一步细微审查，如发现原排期案件中的送达环节极不规范，严重影响当事人的程序权利和实体利益，极有可能引发“错案” 的发生，必须严禁这类“病案”流入审判庭，原已排了期的应予以取消，待第二次送达行为符合要求后才允许流转。

　　4、“巧”释明。司法实践中，由于当事人文化素养、法律知识和诉讼技能与经验明显存在差异，可能使法律上的平等演绎为司法实践中诉讼技艺的不平等，当事人平等的诉讼权利会成为强者欺凌弱者的武器。而通过释明手段可以使当事人平等的诉讼权利得以充分的实现，促成当事人平等地、公正地进行诉讼。司法实践中，要做好如下几个方面的释明工作：一要建立诉前导诉机制。立案庭的导诉员应做好诉讼引导工作，或向来诉群众发放《诉讼风险告知书》，让当事人更为详细地了解诉讼规则，明白诉讼风险点，使其树立正确诉讼观念。二要做好庭审中的释明工作。诉讼的胜败关键在于当事人的举证程度如何，审判法官应对当事人的举证技巧进行适度的指导，以防其偏离案件重心，或漏举重要证据。一言概之，就是要通过法官的适度释明职责，尽快促使当事人明白诉讼旨意，推动诉讼良性循环，进而达到和谐诉讼之目的。

　　（二）提升司法能力，预防“积案”发生

　　观念决定方向，素质铸就能力，强化素质能力建设是提升司法能力水平的重要保障，也是提升审判质效的重要途径。审判质效提升了，诉讼“积案”容量也会自然降低，从而推动审判工作良性循环。基层法官要在四个方面下功夫：一要在加强法官品德修养上下功夫。法官的职业道德是法官素质的重要组成部分，基于法官的职业特点，法官必须具备高于一般社会群众的道德素质，不仅要具有忠于职守、秉公办案、刚正不阿、不徇私情的司法理念，还要具有惩恶扬善、弘扬正义的良知，正直善良、谦虚谨慎的品质，这既是法官职业的要求，也是人民群众的期盼，法官具备了应然素养后才能主动司法、公正司法。二要在加强业务能力的训练提高上下功夫。我们知道，审案、判案和写案不仅能反映出法官的司法智慧，更能反映出审判法官的业务能力，司法能力提升了，法官的办案进度就会“提速”，审判质量也就有根本性保障。实践证明，业务水平不高，办案能力不强，法官办案就会感觉到“吃力”、“积案”也就越来越多，从而影响了诉讼案件的法律效果和社会效果的和谐统一，使案“结”而事“未了”。由此可以说，法官具备较强的法律业务素质是审“好案”，快“出案”的关键和基础，也是化险“积案”的最好良策。三要在不断加强法官责任心上下功夫。责任心强弱是做好审判工作的重要前提，责任心不强的法官，就算他业务能力再强，审判水平再高，案件质量也难以得到充分保障，工作效率也难以得到实质性提升，更不能做到“快审快结”，使“老案”堆积如山。四要在工作创新上下功夫。当前，基层法官也面临着“积案多”、“积案难化解”的困扰，它也是严重影响法官身心健康不可忽略的客观因素之一。为了缓解法官工作压力，降低积案率，为此，法官要不断创新司法工作思路和方式，只有这样，才能在错综复杂的司法环境中理清工作头绪，才能办理好每一件诉讼案件。

　　（三）提升调判结案率，快速有效疏通“案出渠道”

　　快审快结是降低“积案”发生的最有效方法，提升调判结案率也是化解“积案”的极为重要的司法环节。而结案率的高低，又取决于审判机制的科学与否，或者说，审判机制决定着审判效率和案件质量。然而，我国基层法院审判机制仍不成熟、不完善、不科学，严重制约着审判质效。为此，基层法院应在如下几个方面着手：一要建立审判长裁判案件奖罚机制。审判长按照规定，应对合议庭案件负全责，即负责案件庭前准备、审理方案和庭审提纲、庭审与评议活动、权限文书签发等，如因审判长过错而导致案件错判，或造成后果的，按目标考核规定视情节轻重给予经济处罚或纪律处分。二要推行独任审判员办案责任奖罚机制。独任审判员应对其承办的案件负总责，即对案件事实的认定、法律关系的定性、实体处理的恰当、法律的准确适用等方面承担起目标管理责任；如因主观上的原因而导致案件错判，或造成恶劣影响的，必须严格依照规定给予经济处罚或纪律处分。三要创新工作机制。实践表明，现行反诉时限设置在庭审中不科学合理，利小弊大，往往促成被告“反诉突袭”，打乱庭审部署，通过调研，反诉时限不宜与举证期限设计同步，应另行确定在被告的答辩期限内较为科学合理。四要建立治理法院内部人员干扰办案机制。实践证明，干扰法官办案，又多半来自于法院内部工作人员，内部人员为案件说情，打招呼或以职权扦手过问案件的现象屡禁不止，这些干扰因素己严重影响了法官公正办案， 也是影响办案质量、增大“积案”发生的一大主要因素。为营造良好的内部办案环境，有效提升审判质效，基层法院应尽快制定出《治理法院内部人员干扰办案的若干规定》，按该规定要求，法院领导干部和其它司法工作人员应当对亲属和身边人员加强教育，严格要求，严禁其为当事人及其亲属、代理人、辩护人、中间人或者其它关系人打听案情、说情，凡违反该规定的，视情节、后果及态度，分别给予批评教育、通报批评、纪律处分。

　　（作者单位：湖南省邵东县人民法院）
海关总署 中国银行


海关总署、中国银行关于在全国推行加工贸易进口料件银行保证金台帐制度的紧急通知

1996年6月27日，海关总署、中国银行

各省、自治区、直辖市人民政府：
国务院第109次总理办公会决定，从今年7月1日起，除保税区和驻有海关监管人员的保税工厂外，在全国推行加工贸易进口料件银行保证金台帐制度。现根据国务院领导同志指示，紧急通知如下：
一、对加工贸易进口料件实行银行保证金台帐制度是今年国务院出台的进出口环节三大改革措施之一，请你们高度重视，立即成立由政府、海关、银行、外经贸委等部门领导参加的台帐工作领导小组，积极组织、落实台帐制度的推行工作，确保台帐制度如期推广，正常运行。
二、在全国推行加工贸易进口料件银行保证金台帐制度，按《国务院关于对加工贸易进口料件试行银行保证金台帐制度的批复》（国函〔1995〕109号）、《关于对加工贸易进口料件试行银行保证金台帐制度暂行管理办法》执行。
三、执行中有何问题和情况，请向海关总署和中国银行反馈。

附：一 国务院关于对加工贸易进口料件试行银行保证金台帐制度的批复（1995年11月6日 国函〔1995〕109号）
海关总署、中国银行、国家计委、国家经贸委、财政部、外经贸部、中国人民银行、国家税务总局：
海关总署《关于报送〈关于对加工贸易实行银行保证金台帐制度试点方案的通知〉的请示》（署监绝〔1995〕9号）和《关于修改加工贸易银行保证金台帐个别操作事项的请示》（署监绝〔1995〕10号）收悉，现批复如下：
一、国务院决定对加工贸易（包括来料加工、进料加工以及外商投资企业从事的加工贸易，下同）进口料件试行银行保证金台帐制度，即经营加工贸易单位（包括经批准可以从事来料加工业务的生产企业）凭海关核准的手续，按合同备案料件金额向指定银行申请设立加工贸易进口料件保证金台帐，加工成品在规定期限内全部出口，经海关核销后，由银行核销保证金台帐。对在保税区和驻有海关监管人员的保税工厂内进行的加工贸易进口料件不实行银行保证金台帐制度。
二、外经贸主管部门要严格按规定审批合同，核查经营加工贸易单位及加工生产企业的经营状况和生产能力，防止“三无”（无工厂、无加工设备、无工人）企业利用加工贸易进行走私活动。
经营加工贸易单位一律在加工生产企业所在地主管海关办理加工贸易合同登记备案手续，向加工生产企业主管海关所在地中国银行申请开立银行保证金台帐。
加工生产企业所在地主管海关根据经营加工贸易单位提交的合同及外经贸主管部门的批件进行审核，按合同备案料件金额签发《开设银行保证金台帐联系单》给经营加工贸易单位，由其向中国银行申请办理保证金台帐手续。
中国银行根据海关开具的联系单，为经营加工贸易单位设立保证金台帐，并签发《银行保证金台帐登记通知单》，交经营加工贸易单位及主管海关，由经营加工贸易单位凭此向主管海关办理合同登记备案手续。
经营加工贸易单位在实际进口料件时，应按规定的比例交纳进口税。在规定的加工期限内，加工的成品全部出口后，主管海关核销并签发银行保证金台帐核销单，通知经营加工贸易单位和中国银行核销保证金台帐。海关和中国银行要建立按月对帐制度，发挥各自监督作用。
经营加工贸易单位逾期不向海关办理核销手续的，中国银行不再对其设立新的保证金台帐；未按合同加工出口而内销且不及时缴纳进口税款的，由海关会同税务部门、银行追缴税款，或由经营加工贸易单位开户银行根据海关开出的税票将该单位存款直接划入国库；对有走私行为的，海关按规定补征税款，依法处理，并由海关停止办理其加工贸易合同，外经贸主管部门取消其加工贸易经营权。
三、为保证对加工贸易进口料件试行银行保证金台帐制度的有效实施，同意从今年11月开始，在江苏省苏州市、广东省东莞市、浙江省宁波市进行试点。由海关总署、中国银行会同国家计委、国家经贸委、财政部、外经贸部、中国人民银行、国家税务总局组成工作小组，具体负责试点的组织实施工作。工作小组办公室设在海关总署，负责处理日常事务和部门间的联系协调。
为保证加工贸易的健康发展和试点工作的顺利进行，国务院有关部门要加强指导和帮助。试点所在地人民政府，要支持配合试点工作。海关、银行、税务和外经贸主管部门要加强协作，密切配合，简化手续，提高办事效率。要认真总结试点经验，及时解决试点工作中出现的问题，不断完善对加工贸易的管理办法，以利于全面推行对加工贸易进口料件实行银行保证金台帐制度。
四、《关于对加工贸易进口料件试行银行保证金台帐制度暂行管理办法》由你们联合公布，并在试点城市组织实施。

附：二 关于对加工贸易进口料件试行银行保证金台帐制度暂行管理办法
第一条 为促进加工贸易的健康发展，加强海关管理，保证国家税收，维护加工企业的合法权益，根据国务院有关规定，制定本办法。
第二条 对加工贸易（包括来料加工、进料加工以及外商投资企业从事的加工贸易，下同）进口料件实行银行保证金台帐制度，即经营加工贸易单位或企业（包括有进出口经营权的外贸公司、工贸公司、国有企业、外商投资企业和经批准可以从事来料加工业务的企业，下同）凭海关核准的手续，按合同备案料件金额向指定银行申请设立加工贸易进口料件保证金台帐，加工成品在规定的加工期限内全部出口，经海关核销后，由银行核销保证金台帐。
本办法所列指定银行为加工生产企业主管海关所在地中国银行分（支）行。
第三条 对在保税区及驻有海关监管人员的保税工厂内进行的加工贸易进口料件，不实行银行保证金台帐制度。
第四条 外经贸主管部门要严格按规定审批合同，核查经营加工贸易单位、企业及加工生产企业的经营状况和生产能力，防止“三无”（无工厂、无加工设备、无工人）企业利用加工贸易进行走私违法活动。
加工生产企业所在地主管海关根据经营加工贸易单位或企业提交的加工贸易合同及外经贸主管部门的批件进行审核，按合同备案料件金额签发《开设银行保证金台帐联系单》，交经营加工贸易单位或企业，由其向加工生产企业主管海关所在地中国银行申请办理保证金台帐设立手续。
中国银行根据海关签发的联系单为经营加工贸易单位或企业设立保证金台帐，并签发《银行保证金台帐登记通知单》，交经营加工贸易单位或企业及主管海关，由经营加工贸易单位或企业凭此向主管海关办理合同登记备案手续。
申请设立保证金台帐，经营加工贸易单位或企业应向中国银行每次交纳手续费100元。
第五条 加工贸易项下进口料件，符合转关运输条件的，由口岸海关按转关运输办法转关监管至加工生产企业所在地主管海关报关。
第六条 经营加工贸易单位或企业应在海关核定的加工期限内，在合同执行完毕或最后一批加工产品复出口后1个月内，按海关有关规定向主管海关办理合同的核销手续。海关审核确认后，签发《银行保证金台帐核销联系单》交经营加工贸易单位或企业向中国银行办理保证金台帐的核销手续。
第七条 核销银行保证金台帐的期限以海关核定的加工贸易合同有效期为准。如发生合同延期等变更情况的，须经外经贸主管部门和海关核准后，由海关签发《银行保证金台帐变更联系单》交经营加工贸易单位或企业向中国银行办理保证金台帐的延期等变更手续。
第八条 加工贸易单位或企业实际进口料件时，应按规定的比例交纳进口税。在加工过程中，如产品因故须转为内销的，经营加工贸易单位或企业应按规定事先报外经贸主管部门批准，并向海关交纳进口税款。如属进口配额和进口许可证管理商品、特定登记进口商品及特定产品的，应按规定办理有关进口手续。
第九条 对确需跨关区结转进行多道环节深加工的中间产品，一律由调入地海关再次办理合同登记备案手续，调入单位或企业应按本办法的有关规定，向指定的中国银行申请设立保证金台帐；调出地海关凭调入地主管海关核发的《加工贸易登记手册》，按转关运输办法将有关中间产品监管至调入地海关，凭调入地主管海关的回执向调出单位或企业办理合同核销手续，并出具有关单证交调出单位或企业凭此向银行办理保证金台帐核销手续。
第十条 加工贸易项下加工的产品，存入海关出口监管仓库或保税区的，主管海关凭出口监管仓库或保税区主管海关的回执按规定办理核销手续，出具有关单证交经营加工贸易单位或企业向银行办理保证金台帐的核销手续。
第十一条 对经营加工贸易单位或企业违反海关监管规定，逾期不向海关办理合同核销手续的，中国银行不再对该单位或企业的合同设立新的保证金台帐；按规定办理有关手续后，允许内销部分应及时缴纳税款，对不及时缴纳税款的，由海关会同税务部门、银行向该单位或企业追缴税款，或由该单位或企业开户银行根据海关开出的税票将该单位或企业的存款直接划入国库；对有走私或违反海关监管规定行为的，海关按规定补征税款，依法处理，并由海关停止办理其加工贸易合同的登记备案手续，外经贸主管部门取消其对外加工贸易经营权。
第十二条 本规定自1995年11月27日起实施。