劳动人事部关于贯彻执行《高处作业分级》等二项国家标准的通知

上一篇: 湖北省武汉市城市道路桥梁管理办法
下一篇: 中华人民共和国体育法

城管执法局强制拆除违法建筑的合法性分析—以“唐福珍案”为例

郑书宏　卢宇


　　成都市金牛区城管执法局强制拆除胡昌明违法建筑一案，因胡昌明前妻唐福珍自焚身亡，在各大媒体吵得沸沸扬扬。该事件系各种复杂因素所致，涉及方方面面，现笔者仅从法律层面对本案进行简要分析。

案情介绍：

　　1996年8月，胡昌明与金牛区天回镇金华村签订了《建房用地协议》后，在未办理《规划建设许可证》及用地审批手续的情况下，修建了面积达1600平方米的砖混结构及简易结构房屋，用于企业经营。此后，胡昌明对所建房屋一直没有办理相关手续。２００７年８月，成都市决定修建市政道路金新路。为保证金新路施工顺利进行，金牛区有关方面多次与胡昌明沟通，要求其自行拆除该建筑。考虑到历史因素，金牛区有关方面拟给予适当补偿，但胡昌明拒绝接受，并提出了８００多万元的要价。2007年10月23日，成都市金牛区城市管理行政执法局给胡昌明下达了限期拆除违法建设事先通知书，10月29日，又给他下达了限期拆除违法建筑决定书，限令胡昌明在2007年11月3日24时前拆除。胡昌明未予理睬。２００９年４月１０日，金牛区城管执法局对胡昌明建筑实施拆除，遭到其前妻唐福珍组织亲属多人暴力阻挠执法，该次执法行动终因唐福珍采取往自己身上倾倒汽油的极端方式相威胁、为避免意外情况出现而终止。２００９年 11月13日，金牛区城管执法局工作人员对胡昌明建筑实施拆除。 　

法律分析：

　　本案虽因拆迁工作引发，但实质上金牛区城管执法局是依据规划及城市管理等相关法律和行政法规的规定，认定胡昌明的房屋是违法建筑并将其拆除而引发的纷争。本案中，争议焦点在于金牛区城管执法局是否是适格主体、胡昌明的违法行为是否因时效而应免于处罚以及其是否有权实施强制拆除。下面，笔者就该争议焦点分别进行分析：

一、限期拆除建筑决定的性质

　　行政处罚也称“行政罚”，是指特定的行政主体对被认为违反行政法律规范的公民、法人和其他组织所给予的一种制裁。限期拆除的性质是否属于行政处罚，在理论界一直存在较大争议。《中华人民共和国行政处罚法》第八条明确规定了警告、罚款、没收违法所得和非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照以及行政拘留等六类行政处罚措施，限期拆除并没有归为其中之一，但是该条同时规定法律、行政法规可以规定其他行政处罚措施。因此，考察作出限期拆除的决定是否属于行政处罚，应当考察是否有法律的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。第六十八条的规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。同时，《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条也对限期拆除做了明确规定。
　　据此，根据城乡规划法第六十四条、第六十八条以及《城市市容和环境卫生管理条例》的规定，限期拆除已经明确被规定，而根据行政处罚法第八条的规定，其性质属于行政处罚。

二、金牛区城管执法局作出拆除处罚决定的主体资格之合法性分析

　　本案中，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，胡昌明兴建房屋应当获得城市规划部门的批准，同时根据该法律的规定，未经办理相关手续的应当限期拆除。据此，根据该法律之相关规定，规划部门是有权对胡昌明违法建筑行为作出拆除决定的行政机关。但根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。2003年，成都市人民政府依据《国务院法制办关于在四川省成都市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》，制定了《成都市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》。该办法第十一条规定，执法局依据城市规划法律、法规、规章的规定，有权对未取得建设工程规划许可证、不符合城市规划要求的违法行为实施行政处罚。根据以上相关规定，金牛区城管执法局行使该行政处罚权是有法律依据的。

三、关于本案行政处罚的时效

　　时效，是指一定的事实状态在经过一定的时间之后，便会依法发生一定法律效果的制度。 行政处罚时效分为追究时效和执行时效。所谓追究时效，是指行政处罚机关和其他有处罚权的组织对违法行为人依法追究法律责任的有效期限，如果超出这一期限，则不能再行追究 。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，除法律另有规定外，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。同时，该条第二款规定，前述二年期限从违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或者继续状态的，则从行为终了之日起计算。
　　本案中，胡昌明是于1996年8月，在与金牛区天回镇金华村签订了《建房用地协议》后，但在未办理《规划建设许可证》及用地审批手续的情况下，进行违法修建的。对其违法行为是否已经过了追究时效的认定，关键在于其违法建筑的行为是否“有连续或者继续状态”，但法律对此没有明确规定。对此，笔者认为，认定本案中胡昌明违法建筑的行为是否“有连续或者继续状态”的关键在于，能否将胡昌明违法建筑行为建成的房屋的存续状态作为认定违法行为处于连续或者继续状态的依据。笔者认为，行政处罚法第29条规定得很明确，是从违法行为终了之日起计算两年的追究时效。本案中，胡昌明于1996年实施修建行为且其违法修建行为已经完成达十多年之久，因此，其追究时效已经届满。至于该违法建筑存续的事实，只是违法行为的结果。只有产生该结果的行为被认定违法并被撤销之后，其结果能才能被否定，因此，违法建筑的存续不能作为认定违法行为处于连续或者继续状态的依据。至于，城乡规划法，因其于2008年1月1日起施行，根据法不溯及既往的原则，其不能作为评价胡昌明的建筑行为是否违法的依据。但是，《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条规定，凡不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门会同城市规划行政主管部门，责令有关单位和个人限期改造或者拆除；逾期未改造或者未拆除的，经县级以上人民政府批准，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者城市规划行政主管部门组织强制拆除，并可处以罚款。根据该条例的规定，“凡不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施”，不论其行为的发生时间，均可被要求限期拆除。因此，根据以上分析笔者认为，本案中行政处罚的追究时效并没有届满，行政机关仍旧可以对其进行追究。

四、金牛区城管执法局实施强制拆除的合法性分析

　　根据现行法律法规的规定，我国对行政强制执行主体的划分大致有以下三种：行政机关自力强制执行、申请人民法院强制执行和可选择的行政强制执行。可选择的行政强制执行是指，某些有法律法规授权的可以采取行政强制措施的行政机关可以选择自力强制执行，也可以申请人民法院强制执行。
　　就本案而言，《行政处罚法》、《城乡规划法》以及《城市市容和环境卫生管理条例》分别对强制执行的主体进行了规定。其中，《行政处罚法》第五十一条规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关申请人民法院强制执行。《城乡规划法》第六十八条规定：城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条规定，凡不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门会同城市规划行政主管部门，责令有关单位和个人限期改造或者拆除；逾期未改造或者未拆除的，经县级以上人民政府批准，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者城市规划行政主管部门组织强制拆除，并可处以罚款。前述规定分别规定法院、县级以上地方人民政府责成的有关部门以及经政府批准的城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者城市规划行政主管部门。因此，前述法律规定之间发生冲突。就《城市市容和环境卫生管理条例》和《行政处罚法》之间的冲突而言，前者颁布于1992年，后者颁布于1996年，前者属于行政法规，后者属于法律。根据立法法的规定，《行政处罚法》属于上位法，《城市市容和环境卫生管理条例》属于下位法，二者冲突之时，应当以上位法为准。而就《行政处罚法》和《城乡规划法》而言，前者是专门规范行政处罚的一般法，《城乡规划法》则是规范城乡规范范围内的行政处罚的特别法，根据立法法的规定，特别法优于一般法。但是，《城乡规划法》第六十八条的适用情形是，城乡规划主管部门依据该法作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。而本案中，《城乡规划法》并不能作为作出行政处罚的依据，因此，金牛区人民政府无权责成金牛区城管执法局实施强制拆除等措施。
　　因此，根据以上分析，本案中，金牛区城管执法局应当申请人民法院强制拆除。

①http://hi.baidu.com/65583069/blog/item/d207a57f8c2e3f0b28388ab2.html
②同①。

四川君合律师事务所 郑书宏 卢宇


湖北省武汉市土地行政主管部门


武汉市土地储备管理办法


第一章 总则
第一条 为盘活存量土地资产，加强政府对城市土地供应的宏观调控，优化土地资源配置，合理利用土地，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律、法规规定、结合本市实际、制定本办法。
第二条 本市行政区域范围内的土地储备管理，适用本办法。
第三条 本办法所称土地储备，是指土地储备机构依照本办法的规定，将其以收购方式取得的土地和政府依法收回、征用的土地纳入政府土地储备库予以储存，并进行前期开发整理，合理配置土地资源的行为。
第四条 土地储备应当根据国民经济和社会发展中长期计划、土地利用总体规划、城市总体规划、年度土地供应计划和土地市场供需状况，统一规划、统一储备整理、统一供应。
第五条 市人民政府设立市土地资产经营管理委员会，负责统筹、协调、决定土地储备供应中的重大事项。
市土地行政主管部门负责对全市土地储备工作监督管理。
市计划、经济、建设、财政、物价、规划、房产等部门应按照各自职责，做好土地储备的相关工作。
第六条 市土地整理储备供应中心具体承担江岸、江汉、硚口、汉阳、武昌、青山、洪山区范围内土地储备供应的日常工作。
东西湖、汉南、蔡甸、江夏、黄陂、新洲区以及武汉经济技术开发区、武汉东湖新技术开发区土地储备机构，具体承担本辖区土地储备供应的日常工作，并接受市土地整理储备供应中心的业务指导和监督。

第二章 土地储备
第七条 市土地行政主管部门应根据国民经济和社会发展中长期计划、土地利用总体规划、城市总体规划、年度土地供应计划和土地市场供需状况，制定土地储备计划，报市土地资产经营管理委员会批准后纳入国民经济和社会发展年度计划，由市土地整理储备供应中心具体组织实施。
（一）为社会公共利益需要由政府依法收回的土地；
（二）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者在规定的时间内未申请续期或者申请续期未获批准被依法收回的国有土地；
（三）依法收回的荒芜、闲置的土地；
（四）依法没收的土地；
（五）改变原批准用途用于商业、旅游、娱乐、商品住宅等各类经营性项目的土地；
（六）因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或者其他原因调整出的原划拨国有土地；
（七）以出让方式取得土地使用权后无力继续开发、又不具备转让条件由土地使用者申请交回政府的土地；
（八）因实施城市规划需要由政府指令收购的土地；
（九）依法征用用于商业、旅游、娱乐、商品住宅等各类经营性项目的新增建设用地；
（十）转让价格明显低于市场价格，政府行使优先购买权收购的土地；
（十一）无主土地；
（十二）其他需要进行储备的国有土地。
第九条 土地储备实行预报制度。凡符合本办法规定储备条件的国有土地，用地单位或其主管部门应提前向土地储备机构申报。
第十条 属本办法第八条规定的土地，政府依法收回、收购和征用后，由土地储备机构按照国家、本市有关法律、法规、规章和本办法的规定，对土地使用进行补偿并办理有关手续后，予以储备。
第十一条 土地收购补偿按以下方式确定：
（一）以出让方式取得的土地，根据土地剩余使用年限和土地使用者对土地的实际投入给予适当补偿；
（二）涉及城市房屋拆迁的，依据有关城市房屋拆迁法规、规章的规定给予补偿；
（三）政府行使优先购买权购买的土地，按照土地转让申报价格给予补偿。
第十二条 土地储备机构收购土地，按下列程序办理：
（一）申请收购：符合收购条件的国有土地，由土地使用权人向土地储备机构申请收购；
（二）权属核查：土地储备机构对申请人提供的土地的有情况进行实地调查和核实。
（三）确定规划条件：由规划行政主管部门根据批准的城市规划方案，提出储备地块的具体规划使用条件；
（四）方案报批：土地储备机构根据土地权属情况和规划使用条件，提出土地收购方案报土地行政主管部门审批。其中，涉及重大储备项目资金投入的，还须报市土地资产经营管理委员会讨论决定；
（五）签订协议：收购方案经批准后，由土地储备机构与原土地使用权人签订国有土地使用权收购协议；
（六）收购协议：土地储备机构根据国有土地使用权收购协议约定的金额、期限和方式，向原土地使用权人支付土地收购补偿费用。实行土地置换的，进行差价结算；
（七）权属变更：土地储备机构和原土地使用权人按规定办理土地、房产权属变更或注销手续，原土地使用权人向土地储备机构交付土地和地上建（构）筑物。

第三章 储备土地前期开发整理与利用
第十三条 土地储备机构应当按照城市规划要求，对储备的土地进行前期开发整理，达到通水、通电、通路和场地平整等市政配套条件。
第十四条 储备土地开发整理涉及城市房屋拆迁的，土地储备机构应当负责拆迁，或者委托有拆迁资质的单位实施拆迁；成片开发需要拆迁的，也可由所在区人民政府组织拆迁。
第十五条 储备土地出让前，土地储备机构可以依法将储备土地使用权单独或连同地上建（构）筑物出租、抵押、临时改变用途等方式加以利用。
储备土地出租、抵押或临时改变用途，土地储备机构应依法到有关部门办理相关审批或登记手续。

第四章 储备土地供应
第十六条 储备土地供应实行年度计划管理，纳入当年国民经济和社会发展计划。土地行政管理部门应当根据年度土地供应计划、土地储备计划和土地市场需求情况、制定储备土地供应计划。储备土地的供应应严格按照计划执行。
第十七条 储备土地供应必须坚持公开、公平、公正的原则，任何单位和个人不得干预。
第十八条 土地储备机构应当将土地供应信息以公告方式公布。公布内容包括拟供应土地位置、面积、用途、土地使用条件等。
第十九条 用于商业、旅游、娱乐、商品住宅等各类经营性项目的土地，应当依法采取拍卖、招标、挂牌方式进行出让。
严格限制协议方式出让土地。因城市重大引资、投资确需以协议方式供应土地的，必须在地价评估基础上，经市土地资产经营管理委员会集体研究批准，并将协议结果予以公布。
第二十条 储备土地的供应，按下列程序办理：
（一）土地储备机构根据年度土地供应计划，确定拟供应土地地块；
（二）土地储备机构拟订储备土地供应方案，经土地行政主管部门审核后，报市土地资产经营管理委员会批准；
（三）根据已批准的土地供应方案，土地储备机构公开发布土地供应信息；
（四）依法采取拍卖、招标、挂牌或协议方式确定土地受让人；
（五）土地行政管部门与土地受让人签订国有土地使用权出让合同，土地受让人缴纳土地出让金，土地储备机构供应土地；
（六）土地受让人向土地行政主管部门申请办理土地登记发证等手续。
第二十一条 经批准以划拨方式使用储备土地的，用地单位须与土地储备机构签订储备土地开发补偿协议，按规定支付开发补偿费，凭缴费凭证向土地行政主管部门申领建设用地划拨决定书，并办理土地登记等手续。

第五章 土地储备资金
第二十二条 市、区人民政府建立土地储备专项资金。土地储备专项资金来源包括政府财政投入、土地收益和银行贷款等。
土地储备专项资金用于土地储备、开发整理、不得挪作他用。
第二十三条 土地出让收益（含开发补偿费）的收取办法，由市财政部门会同市土地部门拟订，按照审批权限报批后执行。

第六章 法律责任
第二十四条 按照本办法第八条规定应当纳入储备的土地，土地使用权人未申请进行土地储备而擅自转让土地使用权及其地上建（构）筑物的，有关部门不得为其办理相关审批和登记手续。
第二十五条 土地储备机构未按协议规定支付土地收购补偿费的，原土地使用权人有权解除改购协议，并按协议约定有追究原土地使用权人的违约责任。
第二十六条 原土地使用权人未按本办法规定交付土地及地上建（构）筑物的，或者在交付土地的同时，擅自处理其地上建（构）筑物的，土地储备机构有权要求原土地使用权人改正，并按协议约定追究原土地使用权人的违约责任。
第二十七条 用地单位在国有土地使用权出让合同签订后，未按本办法规定缴纳土地出让金，土地行政主管部门有权解除国有土地使用权出让合同，已交付的出让金不予返还。
第二十八条 有关当事人因土地收回、收购、储备发生纠纷的，可依法向仲裁机构申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。
第二十九条 政府有关部门和土地储备机构工作人员玩忽职守、滥用职权，给国家、集体造成重大损失和利用职务上的便利，索取或非法收受他人财物，由所在单位或监察部门依法给予相应的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七章 附则
第三十条 本办法中的具体应用问题由市土地行政主管部门负责解释。
第三十一条 本办法自2002年7月10日起施行。