关于印发马鞍山市行政审批项目并联审批暂行办法的通知

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卫生部


卫生部关于开展卫生事业综合效益评价工作的意见
卫生部


党的十三届五中全会明确提出，要坚定不移地把经济工作转到以提高经济效益为中心的轨道上来。国务院领导同志也曾多次指出，提高经济效益不仅是生产和流通领域的事，其他非物质生产部门也要重视效益问题。这是对各行各业在治理整顿和深化改革中提出的一项重要任务。在当前
整个国民经济逐步实现从速度型向效益型转变的社会大环境下，卫生部门如何贯彻党的十三届五中全会精神，结合自身实际情况，合理利用有限资源，为社会提供优质、高效、低耗、适宜的卫生服务，提高卫生资源和卫生服务利用综合效益，促进卫生事业的协调发展，已成为卫生工作中亟
需解决的重大实践问题。为此，特就卫生部门提高效益和开展综合效益评价工作等有关问题提出如下意见：
一、充分认识提高效益和开展综合效益评价工作的重要意义
（1）提高效益是发展卫生事业的客观要求，也是满足人民群众日益增长的医疗卫生保健需求的有效途径。
近十年来，伴随卫生改革的不断深入和发展，我国卫生事业建设取得了令人瞩目的成就。卫生人力、机构、设施有了很大发展，卫生资源筹集与投入状况有所改善，卫生服务能力和资源利用效率得到增强，长期困扰人们的“看病难”、“住院难”、“手术难”状况初步缓解，人民群众
的健康素质和对卫生服务需求的满足程度明显提高。但是，必须清醒地看到，我国还是发展中国家，卫生资源短缺状况依然十分突出，现有卫生服务设施条件同发达国家甚至许多发展中国家相比还有很大差距，同人民群众日益增长的医疗卫生保健需求也很不适应。同时还应看到，由于体制
和管理等方面的原因，即使十分短缺的卫生资源在使用上也存在着配置不合理、利用效益低和严重浪费的状况。因此，今后我国卫生事业建设必须采取发展外延与改造内涵相结合方针，既要积极争取国家继续增加卫生投入，并通过多种渠道筹集新的卫生资源；又要深化改革、加强计划指导
和完善管理，提高现有卫生资源利用的综合效益，通过积极探索，达到资源的最佳组合和最优利用。明确这一问题，充分认识卫生部门提高效益工作的重要性和紧迫性，对今后我国卫生事业发展和卫生改革具有重要现实意义；也是在现有国情与国力情况下，继续发展卫生事业，使有限投入
最大限度地扩展卫生服务能力，满足人民群众日益增长的医疗卫生保健需求的有效途径。
（2）开展综合效益评价工作是提高效益、强化管理的基础，也是实现卫生事业宏观指导的重要手段。
卫生事业综合效益是社会效益和经济效益的统一。社会效益是卫生部门为满足社会需要提供的医疗卫生保健服务的数量和质量；经济效益是指用最少的卫生资源消耗，提供更多、有效、优质、适合人民群众需要的医疗卫生保健服务，是投入和产出的比例关系。过去由于尚未开展过综合
效益评价工作，因而我国卫生事业综合效益水平如何，那些方面效益高，那些方面效益低，那些工作应达到什么水准的效益，是个难以说清的问题。今后为了适应治理整顿和深化改革需要，进一步强化卫生事业宏观调控和宏观管理职能，必须积极开展和努力做好卫生事业综合效益评价工作
。只有这样才能真实反映和客观评价卫生部门各种资源配置的合理程度和各类业务经济活动的效益优劣，从而根据评价过程和结果的分析、论证，找出效益高的运行机制、管理经验和效益低的问题及原因，建立和形成日趋理想的卫生经济运行机制和管理模式，为制定计划、宏观决策和指导
工作提供科学依据。因此，开展综合效益评价工作是提高卫生资源利用综合效益和强化卫生事业管理的基础，是深化卫生改革的重要内容，也是各级卫生主管部门对卫生事业实行宏观管理和宏观指导的重要手段。
二、加强领导，调配力量，开创工作局面
（1）领导重视，将综合效益评价工作提到重要议事日程。
综合效益评价工作涉及卫生事业方方面面，关系卫生事业发展全局，做好的关键是要领导重视。因此，各省、自治区、直辖市、计划单列市卫生厅（局）领导要首先统一思想，提高认识，高度重视，不仅要深刻理解综合效益评价工作的作用及意义，而且要了解工作的基本内容，并作为
自己的重要职责，提到领导日程。要有一位负责同志分管此项工作，定期研究重大问题，组织协调有关部门工作。
（2）调配力量，落实人员。
去年年初，在国家机关机构改革中，卫生部决定在计划财务司内增设综合评价处，专职负责开展和协调综合效益评价工作。综合效益评价工作比较复杂，涉及面广，技术性强，需要各部门的通力协作和密切配合。因此，仅靠兼职人员是难以胜任的。为保证此项工作的落实，各省、自治
区、直辖市、计划单列市卫生厅（局）要为计财部门调配得力、精干的人员，专职从事综合效益评价工作。各部门要大力支持和密切配合，并为开展工作提供多方面的必要条件。同时，要组织高等医学院校、科研单位、医疗、预防保健等事业单位参予此项工作。
（3）纳入工作计划。
各地要将综合效益评价工作纳入当地卫生部门工作计划，并根据各自的实际情况，提出明确的工作安排、具体要求和预期达到目标，以便于督促、检查。鉴于这是一项既长期又紧迫的任务，各地今年在这项工作上一定要有一个好的起步，并力争在二、三年内抓出成效来。
（4）选择评价领域。
卫生事业建设发展中涉及资源利用综合效益方面的问题很多。目前，根据治理整顿和深化改革中最迫切需要解决的问题，综合效益评价工作要从四个领域开展相关工作。
——区域卫生发展（省、地、县）领域中涉及全局性卫生发展的重大问题，如资源配置、机构布局、设施功能和利用、资金筹措方式、行业管理与部门间横向联系等问题；

——重大项目评价，如健康投资效益、防疫工作效益、基本建设投资效益、技术装备合理及适宜配置与使用效益，以及某些重大投资决策的可行性研究、论证等；
——各级各类卫生机构综合效益评价；
——单病种医疗、预防效益评价。
三、开展综合效益评价工作中应注意的几个问题
（1）积极宣传，正确引导。
综合效益评价工作刚刚起步，很多人还不了解。为了给开展这一工作创造良好的条件，各地卫生主管部门要大力做好宣传工作，唤起大家对提高效益和开展综合效益评价工作的高度重视和普遍注意，以便从上到下形成一种意识——不断提高卫生事业的综合效益是“大卫生”观和提高卫
生事业科学管理水平的客观要求，是衡量卫生事业发展和各项卫生工作的基本标准之一，因此，也是各级卫生主管部门的重要职能。当前，要特别注意纠正将经济效益等同于经济收入或经济收益的错误认识，正确理解和把握好经济效益的基本内涵，树立起社会效益和经济效益统一的观念。
这是开展综合效益评价工作必须解决好的一个重要问题。
（2）关于评价指标的确立。
开展综合效益评价工作凭借的重要手段是科学、客观的反映综合效益水平的评价指标体系。但建立评价指标体系难度很大，需要多方面的研究、探讨，需要一定的时间和繁琐的筛选过程。在未确立规范化评价指标体系前，各地可先优选数个指标，如反映工作效率、工作质量、投入与产
出比较等方面的指标开展评价工作。
在评价过程中，各地要逐步摸索出本地区评价指标的平均值，并进而研究最佳值，以便据此对所属机构进行比较，促使其以接近平均值或最佳值为方向，改善管理。
（3）关于评价手段的运用。
根据各类卫生经济活动的实施进程，各地可进行各种定期或不定期的效益评价。各级卫生主管部门可运用这一手段对所属各类卫生机构进行客观评价，并在横向比较中找出实际效益水平上的优劣差异，以加强宏观指导和综合治理。各类卫生机构也可用于自我评价，通过自身动态变化的
纵向比较，发现问题，总结经验，及时调整对策，强化管理。

（4）关于实施步骤。
综合效益评价工作涉及领域较多，难度较大，在具体工作开展上各地要循序渐进，由浅入深，从简单到复杂。有条件的可尝试开展区域或卫生机构的效益评价，暂时没条件的可先进行单项目效益评价。在评价过程中，一方面培训干部，逐步提高对综合效益评价工作的认识，了解并能掌
握和应用评价方法、标准及其具体操作程序；另一方面通过实践，随时调整和修正评价指标，完善评价办法，为在更大范围内开展此项工作积累经验，奠定基础。
卫生部将根据各地工作进展情况，在总结经验的基础上，组织力量，逐步制订相对统一的综合评价方法、程序、指标体系；并将在明年夏秋间召开综合效益评价工作专题座谈会，请各地交流情况和研究讨论工作开展中的有关问题。
（5）关于信息交流。
为尽快在全国范围内推动综合效益评价工作的展开，卫生部将不定期地赴全国各地检查、了解工作落实情况，并及时向各地通报工作进展、国内外有关方面动态与信息，供各地借鉴与参考。各地要随时将工作进度情况上报卫生部，以便及时沟通信息，交流经验。



1990年9月11日
股东争议 谁之过？—刑辩律师精准透释聚众斗殴罪的定性与量刑

张生贵


案情简介： 被告人刘、张某某等股东经过竞拍取得唐江河段沙石开采权后，于2008年7月起进驻唐江，对相关河段采砂进行管理、收费。同年11月25日，成立某某唐江沙石经营部，在某某工商行政管理局登记注册，组成形式是个人经营。经股东推举，被告人刘某某为某沙石公司的董事长，被告人张某某为总经理。郭某某系唐江沙石经营部的股东，他与郭某合伙经营马齐坝砂场，该砂场多次逃费，被经营部股东内部处罚。郭某某对经营不满。2008年9月9日，郭某将沙石拉出马齐坝时，将应多交管理费的中沙报称为可少交管理费的粗纱，验票员发现后不准其同行，郭某即故意将车停放在道路中间，阻止其他运沙车正常通行。经沙石经营部的工作人员做工作，郭某补交偷漏的管理费后予以放行。郭某的车辆放行后，沙石公司稽查队长刘某等人赶到检票点，在了解情况特别是听说有人威胁了检票人员后，向被告人刘某某汇报，稽查队员郭、王、周、严、伍等人坐沙石公司的长安面包车，从唐江追堵郭某，将郭某的车辆堵住，刘、张、钟、武等人也一同跟去，郭、王、张、陈等人将郭某拉下车殴打。驾车路过的村民郭上前劝架未果，便打电话求救。事后刘某某、张某某的人一起返回饭店吃午饭。中午12点30分许，郭交得知郭某被沙石公司的人员殴打，即骑摩托车将道路堵住，不允许车辆通行。13时许郭父等纠集二三十人携带锄头、镰铲等工具至检票点，禁止开票员在此工作，责令开票员搬出，打电话通知经营部的人员，限在二十分钟内派人到处理。时限届满后郭父等人打砸开票点内的桌子、灶台、床等物品，并将桌子丢出开票点。在饭店的刘某某等人得知该情况后，刘某某与张某某等人商定，前往解决此事。刘某某、张某某等人到达检票点后，即清除路障，遭到村民的阻拦，村民持械与被告人一方的人员对打，在对打中抵挡不住，逐渐后退，被村民追打至公路上，经法医鉴定检验，郭某伤势为轻微伤甲级，诊疗费用分别限在1500元；郭父的伤势为轻伤乙级，诊疗费用限在600元以内；经营部的温某伤势为轻伤甲级，评定为九级伤残，搭载刘某某、张某某的中巴车、面包车、小轿车等八辆车的损失为10万元。经营部与2008年9月11日、9月25日、9月29日分别向公安局预交赔偿医疗费4万元、4万元和2万元，共计10万元。在审理过程中被告人和被害人达成和解协议，并赔偿了被害人的全部经济损失，取得了被害人的谅解。被害人获得的赔偿金额是共计138000元，一审据此判决被告人刘某某四年有期徒刑。

辩护要点：

一、关于案件事实定性问题
相对方挑拨是引起争议的主要根源，被告人刘XX无斗殴事实及主观故意。

1、原审判决第11页第1行认定“强硬方法”解决此事，此认定缺乏证据支持，原审出现的35份证言无一例明确指认刘XX指示过“强硬方法”，斗殴属刘XX意志以外的超限行为。
2、本案实质上是唐江沙石公司内部股东之间的利益冲突，郭XX等人事先组织社会闲散人员及同族五六十人，有预谋、有准备、有计划的聚众示威，电话要胁公司人员限时到场，这是加剧事态恶化的主要根源，引发争端的导火索是郭XX纠集社会闲散人员及同族打砸开票点，限时限令到马齐坝的挑逗行为。
3、无论案件过程有多复杂，但全案客观后果看，双方仅有三人受伤，并不严重，如果当初是为斗殴而聚众，后果不堪设想，刘XX有阻止斗殴的情节。
2009年4月28日原审法院领导召集唐江镇政府、唐西村干部、唐西村党支部及理事会等各方专题座谈，一致认为：此起纠纷未造成严重后果，本来可能造成严重后果，是刘XX要求大家撤退，事态才没有扩大，否则后果不堪设想，以和谐为贵，以教育为主，其他各方的工作都做成功了，这起纠纷实质是沙石公司的内部管理和股东利益冲突，与村民没有任何冲突，村民对纠纷发生有过错，双方协调后从轻处理。本着妥善解决矛盾，友好化解纠纷的目的，双方达成谅解备忘录，原审按照教育从严、惩戒从宽的刑事司法原则，促成和解，彻底消除纷争，初衷是给企业负责人刘XX处以缓刑为宜，以确保公司正常经营，缓解竞标带来的资金压力。终因行政干预导致案件复杂化，不利于企业的正常发展。
4、聚众斗殴犯罪必然涉及双方过错，“单方”不存在斗殴，针对马齐坝郭XX一方持械伤人以及砸毁车辆的行为，应予依法追究刑事责任。侦查笔录中发现公安机关的调查非但包庇，且具有明显的诱供现象，根据刑法规定，对明知有罪的人而故意包庇不使他受到追诉，处五年以下有期徒刑或拘役，情节严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，办案人员有徇私之嫌。如果放弃对另一方的追诉，则应当对刘XX予以轻处。

二、关于适用法律问题
依据全国人大修订刑法决定 聚众斗殴由原流氓罪分离而来，条法规定打击的是出于争霸或其他流氓动机而成帮结伙地斗殴，“股东内部利益争端”不可按“聚众斗殴”追罪。

根据全国人大《中华人民共和国刑法（修订草案）》的说明第八：“聚众斗殴罪”系从原刑法第一百六十条流氓罪分离出来的罪名，流氓罪中的“聚众斗殴”行为一般是指出于私仇、争霸或其他流氓动机而成帮结伙地斗殴，往往造成严重后果。《最高人民法院、最高人民检察院关于当前办理流氓案件中具体应用法律的若干问题的解答》规定三、怎样区分流氓罪和与其相近似的其他犯罪的界限？2、群众中因民事纠纷而互相斗殴甚至结伙械斗，不应按流氓罪处理。其中犯故意伤害罪的，是什么罪就定什么罪。修订刑法第292条第二项规定，聚众斗殴罪是指为了报复他人、争霸一方或者其他不正当目的，纠集众人成帮结伙互相进行殴斗，破坏公共秩序的行为。从中可见聚众斗殴罪的犯罪本质是用聚众斗殴行为向社会挑战，形成对整个社会秩序的严重威胁，这是聚众斗殴罪的特征。本案主要针对特定的人和事，系股东内部的利益争端，并非向社会挑战。案中有个细节问题需高度注意，纠集马齐坝村民持械备战的是郭XX并非刘XX，刘不应承担马齐坝村民斗殴及受伤的责任，刘XX到场受郭XX限令，其主观上针对的仅仅是郭XX，且到马齐坝后先是郭组织社会人员在刘XX清路障时就持械追打。刘XX一方边退边防。可见刘XX在主观上不具有聚众斗殴的故意。司法实践中在认定聚众斗殴罪时一定要区分聚众斗殴罪与群众中因民事纠纷而互相斗殴或者结伙械斗的界限，本案因股东内部民事纠纷引起，被告人不具有聚众斗殴(流氓犯罪)的动机、目的，不应升格为聚众斗殴犯罪。

三、关于量刑基准问题
确认“社会影响恶劣”与客观事实不符，“量刑基准”应在起刑点幅度，原审重处“四年”缺乏量刑理由。

量刑主要考查社会危害性要素和人身危险性要素，社会危害要素是由犯罪的客观危害和犯罪人的主观恶性综合体现和决定的因素；人身危险性要素反映的是犯罪人再次犯罪可能性因素。综合考察刘XX犯前一贯表现、犯后态度、退赃和赔偿情况，根据刑法292条规定，构成聚众斗殴罪的，处三年以下有期徒刑，有加重后果的处三年以上十年以下有期徒刑，原审适用292条(二)项的“加重情节”，对“人数多、规模大、社会影响恶劣”的判断有误，本案并非对社会影响恶劣，充其量也是股东内部的利益之争，未造成社会秩序的混乱，未构成社会影响恶劣的后果，应在三年以下量刑，如果非要按加重后果对待，也只到“加重后果”的量刑起点三年，且刘XX有多个从轻量刑的要素，原审迫于某领导的压力对刘裁处四年有期，打击一方包庇另一方，有违司法公平公正。本罪系非数额型一般犯罪，参照最高人民法院量刑规则，应先行确定量刑基准，法定刑幅度为单一有期徒刑的，以该幅度的五分之二为量刑基准，三年以下有期徒刑的基准刑为一年零二个月；法定刑为多个刑种的，以中间刑种或中间刑种的结合点为量刑基准，为六个月到一年半之间，但法定最高刑为有期徒刑三年的，量刑基准为有期徒刑一年；如按加重后果对待，也只在起刑点幅度，应在三年至十年以下的五分之二为基准刑，即三年两个月，根据被告人的多个从轻情节，被害人有重大过错的，对被告人轻处30%，被告人赔偿的，无论是法定的还是酌定的量刑情节在量刑时都要有所体现，同为从轻量刑要素可以相加，按百分之四十确定，可在三年范围裁处，由于刘XX不具有再犯的可能性，符合适用缓刑的法定条件。
综上，请二审法院客观了解案件发生的真实原因，分清双方责任，合情、合理、合法地处理。把处理案件与根治械斗发生的原因结合起来，防止出现新的矛盾冲突。依据全案客观事实，刘XX系企业负责人，为政府交纳九百多万元中标款，既要带领广大职工创业，解决职工及家人的吃饭问题，又要回笼竞标款，为稳定公司发展和职工情绪，律师建议对刘XX裁处缓刑符合法律关于罪刑相适应的原则，达到治病救人目的，鼓励其积极投身地方建设。

张生贵 北京市天依律师事务所

二0一0年三月